行政公益诉讼“法化”，有赖司法改革更深入

日前，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合发布《中国法治发展报告N o.16(2018)》，这一年度的“法治蓝皮书”对2017年国家法治进展诸领域进行了总结述评。报告在述及行政公益诉讼时指出，行政公益诉讼实践多以司法外核形式开展，“法化”程度有待提高。

于本轮司法改革而言，行政公益诉讼是个新鲜事物，其制度设计与运转需要不断的案例积累，在反复实践中探索和完善这一全新的诉讼类型。来自最高检的数据显示，截至2017年5月，各行政公益诉讼试点地区检察机关共办理诉前程序案件6952件，占全部公益诉讼案件的88%以上，其中行政公益诉讼诉前程序案件6774件，除未到一个月回复期的有935件外，行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件，占75%。“检察机关借助检察建议消解了大部分潜在的行政公益诉讼案件，进入诉讼程序的案件数量比例很小”。行政公益诉讼试点几年来，对整体公益诉讼进程的推动成效显著，公益诉讼条款引入司法实践，案例由少到多，应当说检察机关在行政公益诉讼领域的积极作为具有推动作用。

检察机关介入公益诉讼，无论民事还是行政诉讼其前提在于适格主体应为而不为———民事公益诉讼是法定诉讼主体不起诉，行政公益诉讼则是法定履职机关不履职，高检公益诉讼相关解释明确，检察机关在公益诉讼中所为，即“督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法”。具体到行政公益诉讼领域，应履职而长期惰于履职，在检察机关发现案情并给出检察建议后依然不作为，才是目前状态下行政公益诉讼启动的法定时机。在“民告官”之外又有了一个“官告官”，后者这种特殊诉讼模式的运转状况直接考验新一轮司法改革诸方案能否落地生根，并进而开花结果。

传统意义的行政诉讼中，“民告官”特点之一便是原告的胜诉率畸低，新出的“官告官”实践则呈现不同的趋势。数据显示，截至2017年6月，各试点地区检察机关在办理公益诉讼诉前程序案件中，77.14%的行政机关在收到检察建议后主动纠正违法，法院判决结案437件，均支持检察机关的诉讼请求。新修《行政诉讼法》增加的公益诉讼条款，将试点两年的行政公益诉讼正式予以明确，检察建议成为检察机关提起行政公益诉讼的诉前必经程序，这在很大程度上决定了，较大比例的行政不作为情况在被检察机关“示警”后予以纠正，大量具有行政公益诉讼“潜质”的案件在前置程序中被消化。

实践中检察机关介入公益诉讼，其角色不仅在于诉讼阶段的出庭，也体现在检察建议职能的强化，“高效的过滤节省了司法制度成本”。正如“法治蓝皮书”报告所言，行政公益诉讼体现检察系统主导的国家权力内部的制约拘束功能，“法化”程度就显得有待提高。所谓“法化”，即在以纯粹法律的逻辑来主导一套社会机制的运行，这也是法治国家建设所倡导和推动的制度目标。诉讼两造，平等主体，司法在居中裁量过程中运用法律逻辑对争议事实和证据做专业判断，这本身就是裁量的魅力所在。行政公益诉讼程序启动前，检察机关对不作为的行政部门发出检察建议，是国家权力内部的制约拘束功能在起作用，在诉讼启动前后司法的判断仍然需要更积极地发挥作用。法检机关的角色和定位应当回归纯粹的法律逻辑，这是“法治思维与法治方式”的应有之义。

“官告官”的行政公益诉讼相较于一般意义的“民告官”，或有助于推动实现诉讼主体的平等地位，其中居中裁量者的角色回归，则需要投之于整体司法改革的背景中去观察。加强行政公益诉讼的“法化”，事实上同时也是对司法改革诸领域提出的共同期待。“官告官”的行政公益诉讼大有可为，不仅在于其强力拓展公益诉讼的边界，也在于和“民告官”的普通行政诉讼一道为司法改革的纵深推进贡献力量